浅议行政强制措施及其诉讼时效

——以武汉市工商行政管理局的执法实践为例

（作者：湖北申简通律师事务所 韩洪飞）

　　《行政强制法》已经于2012年1月1日正式颁布实施，行政强制措施的概念通过这部法律予以确定统一，但是由于《行政诉讼法》等程序法规定的滞后，导致针对行政强制措施的诉讼在实务操作中存在诸多不便，尤其是在适用现行的诉讼时效的规定上，本文将结合本地实践提出可能会产生的问题并提出相应建议，希望抛砖引玉，不断推动行政诉讼立法的进程。

　　【关键词】行政诉讼、行政强制措施、诉讼时效

　　作为行政机关在执法过程中广泛采用的一项具体行政行为，行政强制措施包括哪些强制行为，作出行政强制措施需要经过哪些程序，这些内容曾经在很长一段时间内并没有一部通行全国的法律来予以规范。在《行政强制法》生效之前，行政机关采取行政强制措施的依据散见于有相关规定的特别法（如《产品质量法》）以及行政机关内部制定的规范性文件（如《湖北省工商行政管理机关实施行政强制措施行为规范（试行）》），但是由于对行政强制措施的概念和实施程序等内容认识并不统一，导致相关法律法规和规范性文件中的部分规定相互冲突，而行政相对人在提起针对行政强制措施的诉讼时存在着无所适从的境地。

　　《行政强制法》的颁布实施，为行政相对人充分认识行政强制措施提供了权威的依据，但是由于《行政诉讼法》的立法滞后，又给行政相对人带来了行政强制措施诉讼上的困扰，本文将尝试对其进行分析。

　　一、行政强制措施的概念及其特性

　　（一）基本概念

　　在我国，“行政（强制）措施”一词的使用，最早出现在新中国“拨乱反正”以后的第一本行政法教科书即王珉灿主编的《行政法概要》上。该书第一次使用了“采取行政措施的行为”这一概念。但在当时尚无“具体行政行为”—在目前的中国行政法学中最为关键的概念之一，当时还未被写入法律-这一概念的背景下，它是作为一般的“具体行政行为”的代名词使用的。这一“首创”又被不少学者所接受和发展。

　　后来，随着理论界对行政行为认识的加深，行政强制措施的概念也不断地被重新解读，但是从来没有形成一个统一的被大家所公认的一个概念，直到《行政强制法》的出台。

　　《行政强制法》自1999年就开始起草，期间经过5次审议，直至2011年6月30日才由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，2012年1月1日该法正式生效。根据《行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》的这一条规定，确定并统一了行政强制措施的基本概念。

　　（二）不同于其他具体行政行为的特性

　　虽然行政强制措施与行政处罚、行政许可等都被列为具体行政行为，但是行政强制措施又具有不同于其他具体行政行为的特性，行政强制措施的这些特性，让行政相对人的可能存在的同一个违法行为，要先后接受行政机关作出的行政强制措施和行政处罚。

　　1、行政强制措施是从属性的具体行政行为

　　依据《行政强制法》的有关规定，行政强制措施是为了实现一定的行政目的，保证最终的行政处罚等具体行政行为的顺利作出而采用的限制手段。就它与被保障具体行政行为的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。比如《行政强制法》规定的查封、扣押和冻结，行政机关之所以做出这些行政强制措施，是为了保全证据、避免危险发生扩大，从而保证具有处分效力的具体行政行为能够顺利做出。

　　2、行政强制措施是暂时性的具体行政行为

　　行政强制措施的从属性一定程度上决定了其应当具有暂时性，也就是说它应当具有一定的期限限制，如果在法律规定的期限之内没有做出处理决定，那么行政机关就必须要解除该行政强制措施。根据《行政强制法》的规定，行政机关必须在采取查封、扣押和冻结之日起最多六十日之内（不包含检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间）作出处理决定，否则应当解除该行政强制措施，并将查封、扣押的物品予以返还。

　　3、行政强制措施是不直接对相对人的权利进行处分的具体行政行为

　　行政强制措施只是限制行政相对人某一方面的权利，并不对其权利进行直接处分，它不同于行政处罚可以处分权利，也不同于行政许可可以赋予某项权利。《行政强制法》规定的行政强制措施，其目的只是保证那个最终具有处分效力的具体行政行政行为的顺利实现，况且《行政强制法》还规定了行政强制措施的期限，如果不作出最终具有处分效力的具体行政行为，那么期满之后要解除该行政强制措施。

　　二、行政强制措施的诉讼时效及其适用困境

　　行政强制措施与其他具体行政行为相比虽然有其特点，但是同为具体行政行为，行政强制措施也具有可诉性，依据《行政诉讼法》第十一条第二款的规定，行政相对人对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的可以提起诉讼。然而程序法虽然规定了行政相对人可以提起诉讼，也规定了相应的诉讼时效，但是实践中行政相对人的权利很可能因为现行的诉讼时效问题得不到有效保护。

　　（一）现行法律行政强制措施诉讼时效的规定

　　对于行政强制措施诉讼中诉讼时效的规定，主要集中于《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，根据我国《行政诉讼法》39条对具体行政行为的诉讼时效期间的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《若干问题的解释》也对具体行政行为诉讼时效的起算时间作出了具体的规定。

　　但是由于行政诉讼立法的滞后，上述两个生效的法律规范对诉讼时效的规定不仅过于简单，而且还在起算时间的问题上存在冲突（《行政诉讼法》规定的起算点是自当事人知道具体行政行为作出之日起，而《若干问题的解释》规定的起算点既有自当事人知道诉权或起诉期限之日，也有当事人知道具体行政行为的内容之日，但都不以具体行政行为的作出之日为起算点）。

　　具体到本文讨论的行政强制措施，武汉市工商行政管理局一般在作出《实施行政强制措施通知书》时，即告知行政相对人可以在60日之内申请复议、在90日内可以提起诉讼，行政相对人在收到《实施行政强制措施通知书》时，已经知道具体行政行为作出并且也知道具体行政行为的内容及救济渠道，因此，无论是按照《行政诉讼法》的规定还是按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，行政强制措施诉讼的时效均应自行政相对人收到《实施行政强制措施通知书》之日起开始计算，行政相对人必须要在收到之日起三个月内起诉。

　　（二）行政强制措施的诉讼时效在实践中适用的困境

　　虽然行政机关在作出《行政强制措施通知书》时，已经告知行政相对人的司法救济渠道以及诉讼时效期间，但是由于行政强制措施具有的特点以及一些其他因素，行政强制措施诉讼在适用诉讼时效的过程中仍然产生了诸多问题，具体分析如下：

　　1、行政强制措施诉讼适用诉讼时效，将给行政相对人带来极大不便

　　结合上文武汉市工商行政管理局的执法实践，行政强制措施的诉讼时效起算时间为作出行政强制措施之日，为维护行政相对人的合法权益，行政相对人必须在上述期限之日起3个月内提起诉讼。而由于行政强制措施只是一个从行为，它之后还有一个最终作出处分的具体行政行政行为，如果对行政强制措施不服提起诉讼，那么当行政机关作出最终的行政处罚以后，那么行政相对人为了保证行政强制措施诉讼案结果对自己有利，就必须再提起一次针对行政处罚的诉讼，行政相对人必须通过两次诉讼来撤销行政机关作出的两个具体行政行为（这种情况下，行政强制措施这项具体行政行为是否还存在以及这种“一个违法行为两次诉讼”的方式是否符合诉讼法学的基本理念本文暂不讨论），而且如果行政相对人对两次诉讼一审审理结果不服上诉，那么情况将会更加复杂，这给行政相对人带来了极大的诉讼负担，也极大的浪费了有限的司法资源。

　　2、行政强制措施适用诉讼时效，将有可能变相剥夺行政强制措施相对人的胜诉权

　　我国现行行政程序法对鉴定等期间是否计入诉讼时效并没有明确规定，这极有可能变相剥夺行政强制措施相对人的胜诉权。依据《行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限最长不得超过六十天，而“对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间”，也就是说如果将查封、扣押期间的检测等期间计算进去，从查封、扣押的强制措施通知书下达到行政机关对物品的检测等结果最终出现期间会超过三个月，但是在有的情况下，行政相对人只有在收到检测、检验等结果之后才知道自己的物品并不违法，这时候行政相对人想要起诉，但是已经超过法律规定的三个月的诉讼时效，司法实践中，超过诉讼时效起诉的，行政相对人将不会获得法律强制保护的权利，也就是说行政相对人将丧失胜诉权。

　　三、行政强制措施诉讼时效在适用中产生问题的原因及修改建议

　　面对当今越来越多的“民告官”诉讼，有必要针对已经脱离现实的《行政诉讼法》及有关规定进行梳理并进行符合实际的修改，结合到行政强制措施诉讼中产生的问题，更要针对其产生的根源及其本身特性作出修改，以充分保证行政相对人的权利。

　　1、行政强制措施诉讼时效产生问题的根源

　　除了相关理论及立法滞后之外，笔者认为行政强制措施之所以在适用诉讼时效时产生如此多的问题，其根源在于行政强制措施有不同于其他具体行政行为的特性：从属性、暂时性、间接性。我国的法学理论和司法实践，均将对物品的查封、扣押、冻结等行政强制措施列入具体行政行为的行列，但是不同于其他具有处分效力的具体行政行为的特性，要求行政强制措施在诉讼时效的设计上要有所区别，并且更加的有针对性，而《行政诉讼法》及《若干问题的解释》对具体行政行为“一刀切”的规定了统一的诉讼时效，规定的三个月的诉讼期间时间又短，行政相对人在起诉时有没有过多的选择余地，这样在适用中产生上述问题在所难免。

　　2、针对行政强制措施诉讼时效的修改建议

　　《行政诉讼法》颁布至今，已经过二十多年，其修改已经势在必行，而诉讼时效作为维护行政相对人权益的重要部分更应该予以完善，为此笔者针对行政强制措施适用诉讼时效出现的问题，提出以下建议供大家探讨其可行性。

　　（1）延长行政强制措施的诉讼时效期间

　　现行的行政诉讼的诉讼时效期间统一为三个月，起算点先姑且不计，行政强制措施的规定期限一般为六十天，但是如上文所述“对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间”不计算在内，因为行政机关对物品进行查封、扣押之后，很多情况下要对物品进行检测、检验或者技术鉴定，结果出来之后行政机关和行政相对人才知道产品是不是违法，这样如果严格按照三个月诉讼时效期间计算的话，其实留给行政相对人的起诉时间已经不多了，或者已经超过了诉讼时效，因此笔者认为有必要延长诉讼时效期间。

　　（2）增加诉讼时效中断、中止等的相关规定

　　《行政诉讼法》及《若干问题的解释》并没有对诉讼时效的中断、中止作出规定，只是对诉讼时效的期限以及起算时间进行了笼统的规定，但是实际上这些规定在实践中并不容易操作，也可能会产生很多复杂的情况，因此，行政强制措施的诉讼时效期间乃至整个行政诉讼的诉讼时效均需要借鉴民事诉讼的诉讼时效的规定，完善行政强制措施的诉讼时效期间的设计，使行政相对人能够更充分的行使诉权。

　　（3）行政强制措施诉讼时效起算点作出修改

　　笔者认为，不宜将行政强制措施诉讼时效的起算点从作出行政强制措施之日起计算，因为行政强制措施只是限权手段并不最终产生处分效力，而它后面的具有处分效力的具体行政行为，才对行政相对人的权益产生最终的损害，因此行政强制措施的诉讼时效起算点应当从行政相对人的合法权益遭受实际损害之日起计算，即实践中应当从行政处罚作出之日或者行政机关应当解除行政强制措施而不解除之日，这样才能有效维护行政相对人合法权益。